2020-09-14 12:08:59 來源：光明網(wǎng)
作者：南京師范大學(xué) 劉穎
政府是實現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)和兒童發(fā)展的關(guān)鍵主體，政府義務(wù)的實現(xiàn)情況影響其他主體義務(wù)履行和權(quán)利獲得。學(xué)前教育立法的重要任務(wù)之一就是明確和落實政府責任。日前面向大眾公開征求意見的《學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》很好地回應(yīng)了這一訴求。
明確政府責任是學(xué)前教育立法的國際經(jīng)驗
近幾十年來，世界主要國家和地區(qū)政府對學(xué)前教育的重視程度在不斷提升，越來越多的國家和地區(qū)通過立法確立政府發(fā)展學(xué)前教育的職責。例如，美國的《不讓一個兒童落后法》規(guī)定了聯(lián)邦政府對包括學(xué)前班在內(nèi)的K-12年級公立學(xué)校教育的宏觀調(diào)控目標。韓國的《幼兒教育法》明確指出，國家和地方政府與監(jiān)護人一起對幼兒負有良好教育的責任，并特別申明了中央政府教育部門對全國學(xué)前教育發(fā)展編制規(guī)劃的職責。而且，多個國家的法律條文都明確了政府財政投入職責。英國每年的《撥款法》將中央財政預(yù)算中用于學(xué)前教育的預(yù)算支出單列。美國大多數(shù)用于學(xué)前教育和保育的經(jīng)費（除稅式支出外）都有專門的成文法立法規(guī)定。如《兒童保育與發(fā)展專款》就有專門的撥款法，對今后五個財年每年的撥款額度、管理機構(gòu)及其職責、撥款流程及要求等都做了明確規(guī)定。
明確和落實政府責任是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵
從我國學(xué)前教育發(fā)展進程來看，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展無序、公眾需求難以得到滿足的地區(qū)，往往出現(xiàn)政府職能的缺位和錯位。20世紀80年代以后，一些地方政府以學(xué)前教育為非義務(wù)教育為名，推卸發(fā)展學(xué)前教育責任，出現(xiàn)了甩包袱、減投入、將幼兒教育推向市場的做法。政府缺乏對學(xué)前教育的系統(tǒng)管理、缺少財政經(jīng)費的投入，導(dǎo)致幼兒園從舉辦到質(zhì)量都存在失范現(xiàn)象，公辦幼兒園數(shù)量少，大部分幼兒園辦園成本由家長承擔，入園難、入園貴問題日益突出。政府錯位則體現(xiàn)為一些政府行為偏離了推進學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的方向，偏離了促進學(xué)前教育公益普惠的宗旨。又或者各級政府權(quán)責不明，事權(quán)與財權(quán)不匹配，影響地方發(fā)展學(xué)前教育的意愿和能力。政府職責不明確、政府責任約束機制不健全是造成政府職責不到位的重要原因。明確和落實政府責任將為學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供根本保障。
落實政府責任，關(guān)鍵在于落實統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入等責任
《草案》針對當下學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵問題，強化了政府發(fā)展學(xué)前教育的責任，明確政府責任不僅指政府投入，還包括統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入、舉辦、監(jiān)管等一系列職責，同時明確了從中央到地方各級政府的職責。
首先，彰顯教育公平的價值追求，強化政府統(tǒng)籌發(fā)展職責。公平正義是學(xué)前教育立法應(yīng)有的價值追求，世界主要國家或地區(qū)多通過立法確立每名兒童平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、將學(xué)前教育公共資源向弱勢傾斜，以實現(xiàn)學(xué)前教育公平。
公平價值的彰顯有賴于政府統(tǒng)籌發(fā)展職責的落實。當前，我國學(xué)前教育發(fā)展仍存在明顯的地區(qū)、城鄉(xiāng)差異。以師幼比這一國際通行的質(zhì)量結(jié)構(gòu)指標為例，2018年，我國城區(qū)幼兒園專任教師與在園幼兒數(shù)的比值已提高到1∶14.41，但在鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，比值分別為1∶19和1∶26。從地區(qū)差異看，東部及東北地區(qū)幼兒園師幼比相對更合理，最高的省份為1∶11.59，而中部及西部地區(qū)，師幼比較低，最低的省份為1∶24.57。生均財政性學(xué)前教育經(jīng)費同樣存在較大差異。2017年我國各省份生均財政性學(xué)前教育經(jīng)費最大值與最小值的差異為19800元/每生，基尼系數(shù)為0.379，生均財政投入地區(qū)差異較大。
因此，《草案》進一步強化了國務(wù)院、省市人民政府統(tǒng)籌學(xué)前教育發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的職責。尤其是強調(diào)國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育。同時，《草案》還要求省市人民政府要統(tǒng)籌學(xué)前教育工作，強化政府在健全機制、經(jīng)費保障、資源和政策供給等多方面的統(tǒng)籌職能。
其次，樹立全局意識和長遠目標，強化發(fā)展規(guī)劃和布局規(guī)劃職責。2010年以來，各地學(xué)前教育事業(yè)迅速發(fā)展就部分得益于各級政府出臺的發(fā)展規(guī)劃，如學(xué)前教育三年行動計劃等。這些規(guī)劃的制定依據(jù)本地區(qū)人民群眾的需求和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，依循國內(nèi)外學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，為事業(yè)發(fā)展指明了目標、方向和路徑。《草案》總結(jié)了這一經(jīng)驗，明確了政府制定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職責。
同時，當前學(xué)前教育資源尤其是普惠性學(xué)前教育資源存在總量不足、結(jié)構(gòu)性短缺等問題。隨著城鎮(zhèn)化推進和二孩入園高峰的到來，學(xué)前教育資源在新增人口聚集的新建小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等地較為緊張。此外，由于并未將普惠性幼兒園納入城市公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，普惠性幼兒園用地難以保障，還出現(xiàn)了園所辦園偏離公共服務(wù)屬性等諸多問題。因此，繼《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》之后，《草案》進一步強調(diào)了地方政府的幼兒園布局規(guī)劃職責，將普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，這將有利于解決普惠性學(xué)前教育資源短缺、流失等問題。
再其次，提供事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費保障，強化政府為主的投入職責。政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵在于投入。建立財政投入為主的投入機制，強化政府的財政投入職能，是《草案》在綜合考量我國學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實問題、學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律、家長和政府分擔能力、成本分擔原則后做出的理性決策。盡管2010年以后，我國學(xué)前教育財政投入迅速增長，但2017年，我國學(xué)前教育成本的財政分擔比例（48.02%）尚未達到一半，難以支持學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。
其一，政府投入為主是國際學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗。2016年，幾乎所有OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家公共投入都占到了學(xué)前教育總投入的一半以上，平均分擔水平為總投入的83%。政府投入為主的國家或地區(qū)，事業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，學(xué)前兒童公平的入園機會得到保障。其二，政府投入為主也是基于分擔能力的現(xiàn)實考量。2017年，我國已有11個省級行政區(qū)學(xué)前教育公共分擔比例超過55%，15個省級行政區(qū)公共分擔比例超過50%。而學(xué)前教育體制與機制改革課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家長希望自身分擔比例控制在35%以內(nèi)。其三，政府投入為主是符合成本分擔收益原則的決策。國際上很多追蹤研究都發(fā)現(xiàn)，社會從高質(zhì)量學(xué)前教育投入中獲得的利益遠高于個人受益。本著誰受益誰負擔的原則，立法應(yīng)明確政府為主的投入機制。
最后，提升政府治理能力和水平，開展學(xué)前教育成本核算?！恫莅浮愤€強化了政府的學(xué)前教育管理職能，對政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以確定財政補助標準為例，過去更多是基于政府意愿及園所訴求，缺失成本核算這一關(guān)鍵步驟，補助和收費都可能是一筆糊涂賬。既可能出現(xiàn)經(jīng)費不足以支撐幼兒園健康運轉(zhuǎn)的狀況，也可能產(chǎn)生公共資源浪費。辦園成本核算能較為有效、真實地反映舉辦、運行幼兒園的資源消耗量，將其作為制定財政補助標準的依據(jù)，能支持科學(xué)有效決策，確保公共資源發(fā)揮最佳效用。因此，《草案》強調(diào)了“地方各級人民政府應(yīng)當科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例”。
編輯：孫遠進