2021-06-15 15:55:32 來源：中國周刊

在整個(gè)金融市場(chǎng)中，金融資產(chǎn)交易所/交易中心屬于場(chǎng)外交易市場(chǎng)的一部分，在配置市場(chǎng)金融資產(chǎn)、提高金融資產(chǎn)流動(dòng)性、拓寬中小投資者投資渠道、為中小企業(yè)提供更便捷融資途徑等方面都發(fā)揮了積極的作用。但由于上位法長(zhǎng)期缺失導(dǎo)致金融資產(chǎn)交易所面臨監(jiān)管不到位、法律主體不明確、業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等問題而被迫停止整頓。以上海及北京地方金融資產(chǎn)交易所管理規(guī)范之比較，再結(jié)金融資產(chǎn)交易所之特殊性，對(duì)目前金融資產(chǎn)交易所涉及的法律規(guī)范及立法層面進(jìn)行反思并提出完善之建議。

一、金融資產(chǎn)交易所概述

（一）金融資產(chǎn)交易所含義

地方金融資產(chǎn)交易所是我國多層次資本市場(chǎng)的補(bǔ)充，具有廣義和狹義之分。廣義上的金融資產(chǎn)交易市場(chǎng)是指在某一地域范圍內(nèi)所有從事金融資產(chǎn)交易的場(chǎng)所，包括區(qū)域性股權(quán)交易所、產(chǎn)權(quán)交易所、金融資產(chǎn)交易所等。狹義上的交易市場(chǎng)僅指金融資產(chǎn)交易所，后文稱“金交所”。關(guān)于金交所當(dāng)前并無明確的定義。根據(jù)各地金融資產(chǎn)交易所管理辦法之規(guī)定，交易所是指在本市行政區(qū)域內(nèi)依法設(shè)立的，名稱中含“交易所”“交易中心”或經(jīng)營范圍中含“交易”經(jīng)營項(xiàng)目，從事商品類交易或者權(quán)益類交易的場(chǎng)所。其中，權(quán)益類交易包括產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化藝術(shù)品權(quán)益及金融資產(chǎn)權(quán)益等交易。另外，就北京金融資產(chǎn)交易所前總裁熊焰的解釋，金交場(chǎng)所不是中介服務(wù)商，而是作為獨(dú)立的第四方，為參與交易的各方提供服務(wù)。故綜上，可以將地方金融資產(chǎn)交易所定義為由地方人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的綜合性金融資產(chǎn)交易服務(wù)平臺(tái)，主要為各類機(jī)構(gòu)和投資人提供金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、交易、信息撮合、投融資、信息咨詢等服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）金融資產(chǎn)交易所經(jīng)營范圍

金融資產(chǎn)交易所自誕生之日起便作為非標(biāo)資產(chǎn)的交易載體，并沒有對(duì)其可經(jīng)營的具體產(chǎn)品作出安排。2019年1月上海市政府頒布的上海市交易場(chǎng)所管理暫行辦法也僅在第3章經(jīng)營范圍第14條第2款作出相關(guān)規(guī)定，即“權(quán)益類交易場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要”。但是何為適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要就十分的籠統(tǒng)，無法給予具體的實(shí)踐指導(dǎo)?？蓞⒖疾⑨槍?duì)國務(wù)院在2012年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所的實(shí)施意見》（下稱“37號(hào)文”）中涉及清理整頓之事項(xiàng)作相關(guān)梳理，并作為金融資產(chǎn)交易經(jīng)營范圍的“負(fù)面清單”來理解。上述“負(fù)面清單”事項(xiàng)包括不得將任何權(quán)益拆分為均等份額公開發(fā)行、不得采取集中交易方式進(jìn)行交易、不得將權(quán)益按照標(biāo)準(zhǔn)化交易單位持續(xù)掛牌交易、權(quán)益持有人累計(jì)不得超過200人、不得以集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易、未經(jīng)國務(wù)院相關(guān)金融管理部門批準(zhǔn)，不得從事保險(xiǎn)、信貸、黃金等金融產(chǎn)品交易等。但是縱觀上述清單也只是作了法律禁止性規(guī)定，并未提及經(jīng)營范圍內(nèi)容。其中唯獨(dú)可能涉及規(guī)范金融資產(chǎn)交易所經(jīng)營范圍的內(nèi)容便是不得違法從事證券、期貨業(yè)務(wù)。但除了上述類似“負(fù)面清單”之規(guī)定，并無其他明確的法律法規(guī)對(duì)金融資產(chǎn)交易所的經(jīng)營范圍作明確的規(guī)定。

縱觀目前市場(chǎng)上金融資產(chǎn)交易所的業(yè)務(wù)范圍，以北京金融資產(chǎn)交易和招商前海金融資產(chǎn)交易中心為例。北京金融資產(chǎn)交易所主要經(jīng)營范圍是為到期違約債券轉(zhuǎn)讓和債券回購違約處置提供服務(wù)平臺(tái)、金融類國有資產(chǎn)交易平臺(tái)以及市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股轉(zhuǎn)股資產(chǎn)交易場(chǎng)所。而招商前海金融資產(chǎn)交易中心的主要經(jīng)營范圍是不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)（跨境）、拍賣業(yè)務(wù)以及市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)?？梢姡偨Y(jié)現(xiàn)各地金融資產(chǎn)交易所的主營業(yè)務(wù)均集中在非標(biāo)資產(chǎn)領(lǐng)域。

何為“非標(biāo)資產(chǎn)”，按照《中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》第15條規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下條件：

1.等分化，可交易。

2.信息披露充分。

3.集中登記，獨(dú)立托管。

4.公允定價(jià)，流動(dòng)性機(jī)制完善。

5.在銀行間市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)等經(jīng)國務(wù)院同意設(shè)立的交易市場(chǎng)交易。

上述標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)之外的債權(quán)類資產(chǎn)均為非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資”。即，除了在銀行間交易市場(chǎng)、主板交易市場(chǎng)和其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的交易市場(chǎng)外交易的債權(quán)類權(quán)益均可歸于非標(biāo)資產(chǎn)，該范圍之廣讓人無從著手。

2019年1月，清整辦頒布〔2019〕35號(hào)文《關(guān)于三年攻堅(jiān)戰(zhàn)期間地方交易場(chǎng)所清理整頓有關(guān)問題的通知》（下稱“問題通知”），明確規(guī)定應(yīng)將金融資產(chǎn)類交易場(chǎng)所的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍限定在依法合規(guī)開展金融企業(yè)非上市國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、地方資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的金融產(chǎn)品交易等領(lǐng)域。未經(jīng)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，不得非法從事中央金融管理部門監(jiān)管的金融業(yè)務(wù)，不得發(fā)行、銷售（代理銷售）、交易中央金融管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融產(chǎn)品。擬交易的產(chǎn)品不屬于中央和地方金融管理部門監(jiān)管范圍的，省級(jí)地方金融管理部門應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)?shù)刂醒虢鹑诠芾聿块T派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究論證，同意的應(yīng)出具書面意見并抄送聯(lián)席會(huì)議辦公室。研究論證后仍對(duì)業(yè)務(wù)定性存疑的，可書面征求聯(lián)席會(huì)議辦公室意見。該問題通知將金融資產(chǎn)交易所可經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍縮小在了一個(gè)可操作層面，但還是因?yàn)榉呻A層不夠，而不夠具有指導(dǎo)及規(guī)范意義。

綜上，金融方面的立法仍不足，目前對(duì)金融資產(chǎn)交易所具體經(jīng)營范圍的相關(guān)規(guī)定，都散亂在各個(gè)規(guī)范性文件中，相互之間沒有形成補(bǔ)充，讓人無所是從，反而阻礙金融資產(chǎn)交易所發(fā)揮其該有的市場(chǎng)主體作用及金融科技創(chuàng)新功能。

（三）金融資產(chǎn)交易所發(fā)展現(xiàn)狀

2009年財(cái)政部頒布金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法（54號(hào)文）第11條規(guī)定非上市企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的省級(jí)以上（含省級(jí)，下同）產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，不受地區(qū)、行業(yè)、出資或者隸屬關(guān)系的限制，自此便開啟了我國設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易所的通道。而金融資產(chǎn)交易所正是從產(chǎn)權(quán)交易所分裂出來的一支。

自2010年開始，我國金融資產(chǎn)交易所如雨后春筍般出現(xiàn)。到2011年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》（38號(hào)文）及上述37號(hào)文，正式對(duì)各地金融資產(chǎn)交易所進(jìn)行清理整頓，目前清理整頓工作還在繼續(xù)。截至2020年9月，我國注冊(cè)的金融資產(chǎn)交易所目前有14家，注冊(cè)的金融資產(chǎn)交易中心有60余家。

目前，規(guī)范金融資產(chǎn)交易所設(shè)立、經(jīng)營及監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，僅有國務(wù)院辦公廳發(fā)布的行政規(guī)范性文件38號(hào)文、37號(hào)文，以及各人民政府自行發(fā)布的地方政府部門規(guī)章。暫無法律或者是行政法規(guī)對(duì)金融資產(chǎn)交易所的法律主體地位確立、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、監(jiān)督管理等方面作出明確規(guī)定。長(zhǎng)期缺乏上位法層面的支持和引導(dǎo)導(dǎo)致近些年雖然金融資產(chǎn)交易所的發(fā)展創(chuàng)新滿足了中小微企業(yè)融資需求，擴(kuò)大了投資者投資渠道，但也因?yàn)榘l(fā)展過快、過熱，催生了很多由于監(jiān)管責(zé)任和法律制度邊界不清，部分金融資產(chǎn)交易場(chǎng)所無序發(fā)展、違法違規(guī)從事金融業(yè)務(wù)等問題。如今，國家正大力推進(jìn)優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，提高資本市場(chǎng)運(yùn)作能力，多方位深化資本市場(chǎng)體系，增加金融資本流動(dòng)性。我國地方金融資產(chǎn)交易所經(jīng)歷了初期快速擴(kuò)張、中期清理整頓等環(huán)節(jié)，目前已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，監(jiān)管部門要按照黨中央、國務(wù)院對(duì)金融工作總體要求，發(fā)揮職能作用，總結(jié)地方金融資產(chǎn)交易所過往發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向，推動(dòng)其走上依法合規(guī)的可持續(xù)發(fā)展道路，為地方中小企業(yè)、民營企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

二、上海、北京金融資產(chǎn)交易所管理規(guī)范之比較與反思

以上海和北京為例子，2019年1月上海市人民政府頒布了于2019年3月施行的上海市交易場(chǎng)所管理暫行辦法（下稱“上海管理辦法”），同年3月北京市人民政府頒布并施行了北京市交易場(chǎng)所管理辦法（下稱“北京管理辦法”）。兩部管理辦法從交易所的設(shè)立變更、經(jīng)營范圍、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防控和違規(guī)處理幾個(gè)方面對(duì)交易所開展業(yè)務(wù)作了相關(guān)規(guī)定。相比較而言，兩管理辦法各自均有不同側(cè)重點(diǎn)，具體對(duì)比如下：

總結(jié)上面上海和北京出臺(tái)的交易所管理辦法之比較，可以得出目前針對(duì)交易所管理法律規(guī)范上存在的一些問題。

（一）法律主體屬性不明，法律主體地位不一

北京管理辦法賦予了交易所更強(qiáng)的法律主體獨(dú)立性，并且要求必須設(shè)立為公司制。并且，更加強(qiáng)調(diào)交易所的控股股東或?qū)嶋H控制人的地位，對(duì)控股股東和實(shí)際控制人作了嚴(yán)格要求。反觀上海管理辦法，對(duì)交易所的設(shè)立實(shí)體條件相對(duì)比較寬松，反而是更加注重交易所線上線下的名稱、品類及服務(wù)器的統(tǒng)一?？梢?，北京更傾向?qū)⒔灰姿O(shè)立為金融資產(chǎn)交易環(huán)節(jié)中獨(dú)立的第四方的地位，以期可以成立全國性的行業(yè)自律組織，可以達(dá)到行業(yè)自律管理的水平。上海則更傾向打造互聯(lián)網(wǎng)+金融資產(chǎn)交易中心，利用線上優(yōu)勢(shì)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以更好地為金融資產(chǎn)各交易主體提供更高效、更便捷的交易方式，提供金融資產(chǎn)的流通率。對(duì)交易所不同的定位，會(huì)導(dǎo)致其法律主體地位不明確，無法形成統(tǒng)一法律管理制度。金融資產(chǎn)交易所作為交易所一部分，也屬于上述管理辦法管理對(duì)象及范圍。

造成上述這種問題的根本性原因是缺乏上位法的統(tǒng)一。目前關(guān)于金融資產(chǎn)交易所的管理辦法將其統(tǒng)一劃歸為“交易場(chǎng)所”類別進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，沒有特別出臺(tái)有針對(duì)性的規(guī)范金融資產(chǎn)交易所的法律法規(guī)。另外，有關(guān)規(guī)范交易所的管理辦法法律層級(jí)較低，無法形成統(tǒng)一性，才導(dǎo)致各區(qū)域自成一派的局面。

（二）監(jiān)管弱化，自律規(guī)則不具有強(qiáng)制效力

北京管理辦法中，將對(duì)交易所的監(jiān)管職責(zé)賦予了五位一體。即由市金融監(jiān)管部門作為本市交易場(chǎng)所的統(tǒng)籌管理部門，會(huì)同證監(jiān)、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、科技、文化管理、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等相關(guān)部門，共同做好交易場(chǎng)所的設(shè)立審批、開業(yè)審批、變更審批（備案）、現(xiàn)場(chǎng)檢查、資金安全監(jiān)管、政策支持指導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、發(fā)展規(guī)劃編制、違規(guī)處理、風(fēng)險(xiǎn)防控和處置、重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)等工作。

在上海管理規(guī)范中，對(duì)各個(gè)監(jiān)管主體的職責(zé)劃分明確。由市級(jí)行業(yè)主管部門履行監(jiān)管責(zé)任，另外，證監(jiān)局依法開展交易場(chǎng)所非法證券期貨交易活動(dòng)的認(rèn)定，中國人民銀行上海分行、上海銀保監(jiān)局加強(qiáng)交易場(chǎng)所類特約商戶資質(zhì)審核和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，嚴(yán)禁為未經(jīng)市政府批準(zhǔn)的交易場(chǎng)所提供支付結(jié)算服務(wù)。此外還規(guī)定了其他監(jiān)管主體的職責(zé)。其實(shí)上述兩種五位一體的監(jiān)管模式均是針對(duì)金融資產(chǎn)交易所比較全方位的監(jiān)管體系。

可見，對(duì)于金融資產(chǎn)交易所的監(jiān)管職責(zé)，北京和上海均規(guī)定了由市金融辦作為監(jiān)管的主導(dǎo)部門，聯(lián)合或協(xié)調(diào)其他各部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管事項(xiàng)。但實(shí)際上，作為日常金融監(jiān)管部門——地方金融辦常常因缺乏獨(dú)立性而使監(jiān)管流于形式，同時(shí)市場(chǎng)化的專業(yè)監(jiān)管人才欠缺與金交場(chǎng)所產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜導(dǎo)致地方金融辦沒有時(shí)間與精力去跟蹤與識(shí)別這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。再者，金融辦不具有對(duì)外獨(dú)立的行政職權(quán)，在進(jìn)行監(jiān)管的過程中容易導(dǎo)致監(jiān)管效力弱化。

另一方面，北京管理辦法及上海管理辦法中，均規(guī)定了交易所應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部制度，包括財(cái)務(wù)制度、投資者適當(dāng)制度、交易商適當(dāng)性制度、風(fēng)險(xiǎn)隔離制度等。在北京管理規(guī)范中，還規(guī)定了本市交易場(chǎng)所的行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)在規(guī)范制定、行業(yè)服務(wù)、信息溝通、風(fēng)險(xiǎn)提示、糾紛調(diào)解等方面充分發(fā)揮作用，保護(hù)交易各方合法權(quán)益，并接受市金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。但是，交易所作為公司法項(xiàng)下設(shè)立的盈利法人，其制定的內(nèi)部制度對(duì)外不具有任何強(qiáng)制法律效力。因具有企業(yè)法人的屬性，即便日后金融資產(chǎn)交易所成立行業(yè)自律組織，但是該組織的自律性規(guī)則的法律效力依舊存疑。

（三）經(jīng)營范圍不明確，未體現(xiàn)金融資產(chǎn)交易所特殊性

不論是北京管理辦法還是上海管理辦法中，均未對(duì)金融資產(chǎn)交易所的經(jīng)營范圍作出明文規(guī)定。在上海管理辦法中僅規(guī)定了權(quán)益類交易場(chǎng)所應(yīng)適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要。該規(guī)定為日后金融資產(chǎn)交易所開辦業(yè)務(wù)提供了很大的創(chuàng)新空間。但是，由于金融資產(chǎn)交易所屬于金融市場(chǎng)基礎(chǔ)交易設(shè)施，如有不慎，也容易導(dǎo)致金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，就算是為了鼓勵(lì)及發(fā)展金融資產(chǎn)交易所，但是該有的業(yè)務(wù)紅線還是得明確規(guī)定。

上海管理辦法和北京管理辦法中均列名了交易所不得從事的事項(xiàng)，屬于負(fù)面清單。但是作為金融資產(chǎn)交易所，它本身具有和其他交易所不同的屬性。所以如果籠統(tǒng)地以交易所管理辦法中規(guī)定的負(fù)面清單作為依據(jù)，會(huì)變相擴(kuò)大金融資產(chǎn)交易所的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，出現(xiàn)亂草叢生的景象。

金融資產(chǎn)交易所與其他交易所存在最大的區(qū)別在于，金融資產(chǎn)交易所交易的標(biāo)的為金融資產(chǎn)。而在實(shí)踐中，金融產(chǎn)品的數(shù)量及種類繁多，無法窮盡，并一直在創(chuàng)新。如果管理規(guī)范僅規(guī)范負(fù)面清單的話，極其容易給以后金融資產(chǎn)交易所從事業(yè)務(wù)突破法律紅線留有漏洞。

（四）違規(guī)懲罰力度不夠，降低了違法成本

上海管理辦法中規(guī)定交易場(chǎng)所違反有關(guān)規(guī)定的，市級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止相關(guān)行為，限期改正；逾期未改正或整改不到位的，采取出具警示函、暫停發(fā)展新投資者、不予新設(shè)交易品種、取消違規(guī)交易品種等監(jiān)管措施；情節(jié)嚴(yán)重的，由市級(jí)行業(yè)主管部門報(bào)市政府批準(zhǔn)后依法予以關(guān)閉或取締；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

而北京管理辦法中則規(guī)定，交易場(chǎng)所在經(jīng)營過程中存在違法違規(guī)或違反本辦法行為的，市金融監(jiān)管部門可采取約談、風(fēng)險(xiǎn)提示、責(zé)令整改、要求限期停止違規(guī)交易行為、取消違規(guī)交易品種等方式依法進(jìn)行處置；情節(jié)嚴(yán)重的，可協(xié)調(diào)國家相關(guān)金融監(jiān)管部門停止其支付結(jié)算或報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)取消其交易場(chǎng)所資格；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

相看之下，兩者區(qū)別不大，且都只是規(guī)定了交易場(chǎng)所違規(guī)行為的后果，沒有對(duì)交易場(chǎng)所的場(chǎng)內(nèi)交易人員或會(huì)員的違法行為作相應(yīng)規(guī)定。這在實(shí)踐當(dāng)中，由于變相降低了交易場(chǎng)所或者是交易場(chǎng)所內(nèi)會(huì)員的違法成本，可能不利于起到規(guī)范交易場(chǎng)所及場(chǎng)內(nèi)會(huì)員交易行為的作用。

三、金融資產(chǎn)交易所管理規(guī)范之完善建議

（一）明確金融資產(chǎn)交易所之法律主體定位

我國致力建立多層次的資本市場(chǎng)，所謂多層次的資本市場(chǎng)是指能夠?qū)Σ煌L(fēng)險(xiǎn)特征的籌資者和不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者進(jìn)行分層分類管理，以滿足不同性質(zhì)的投資者和融資者需求的資本市場(chǎng)?；谏鲜鰧?duì)多層次資本市場(chǎng)的理解，金融資產(chǎn)交易所在其本質(zhì)意義上，就是為了豐富中小企業(yè)的融資渠道，給各種投資者提供不同的投資渠道。因此，金融資產(chǎn)交易所本身是符合多層次資本市場(chǎng)的需求的，應(yīng)當(dāng)納入到我國多層次資本市場(chǎng)體系。但是要將金融資產(chǎn)交易所納入到我國資本市場(chǎng)體系，應(yīng)以法律或國務(wù)院部門規(guī)章的形式確立。

另外，金融資產(chǎn)交易所的定位。目前有兩種說法，一是傾向于金融機(jī)構(gòu)，二是將其定位為金融基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)人民銀行頒布的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則規(guī)定，金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施是指參與機(jī)構(gòu)（包括系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)）之間，用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)，包含重要支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對(duì)手和交易數(shù)據(jù)庫等五類金融公共設(shè)施。

國際上，美國多德佛蘭克法案第8章將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施定義為，在證券交易或其他金融交易中為所參與的金融機(jī)構(gòu)提供或者金融系統(tǒng)之間提供轉(zhuǎn)讓、結(jié)算、清算、支付服務(wù)的設(shè)施。

國際清算銀行支付結(jié)算體系委員會(huì)和國際證監(jiān)會(huì)組織于2012年聯(lián)合頒布了金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則，將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施定義為“在各參與機(jī)構(gòu)之間用于清算、結(jié)算或記錄付款、證券、衍生工具或其他金融交易的多邊系統(tǒng)”；其他類型包括支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對(duì)手方以及交易報(bào)告庫等五類，未將交易所納入金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。

綜上，結(jié)合國外及國內(nèi)的定義，筆者認(rèn)為可以將金融資產(chǎn)交易所定義為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)交易設(shè)施。雖然目前金融資產(chǎn)交易所的法律層級(jí)以及批設(shè)主體均以各省市內(nèi)部為主，但是可以參照全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱新三板），新三板是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立的全國性證券交易場(chǎng)所（在2015年之前屬于場(chǎng)外交易市場(chǎng)，但是在2105年以后將其歸屬于場(chǎng)內(nèi)交易市場(chǎng)）。故應(yīng)當(dāng)加快由國務(wù)院牽頭設(shè)立的金融資產(chǎn)交易所，并加快在法律、部門規(guī)章或地方性法規(guī)層級(jí)上的立法，比如制定并頒布金融資產(chǎn)交易所管理規(guī)定，以期在立法上形成統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楦鞯亟鹑谫Y產(chǎn)交易所以后發(fā)展的必然方向肯定是建立全國性金融資產(chǎn)交易所，故提前在立法層面為其消除障礙，是應(yīng)有之義。

（二）賦予金融資產(chǎn)交易所自律規(guī)則更強(qiáng)法律效力

北京管理辦法在第1條便明確了公司法為交易所管理辦法的上位法，上海管理辦法雖然在第1條沒有列名公司法為上位法，但是在第8條也明確了原則上采用公司制，并按照公司法設(shè)立。因此，交易所可以看作是企業(yè)法人。金融資產(chǎn)交易所作為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)交易設(shè)施，設(shè)立為企業(yè)法人的話，其對(duì)市場(chǎng)參與者之間依據(jù)自身規(guī)則進(jìn)行管理和應(yīng)急處置的權(quán)力和效力并不明確。這種內(nèi)部制度及規(guī)則的法律授權(quán)缺失，不利于金融資產(chǎn)交易所作為獨(dú)立的一方提供服務(wù)、履行義務(wù)并且進(jìn)行自律性管理。

參照美國的做法，將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（包括各交易所）的主體定義為“自律性組織”，并且賦予這種組織自身規(guī)則以法律效力及強(qiáng)制保障力。美國很早就意識(shí)到金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)涉及國家公共利益以及金融穩(wěn)定，因此必須要對(duì)其相關(guān)交易做法和事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管和控制。同時(shí)要消除金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等機(jī)制存在的障礙，保障其對(duì)監(jiān)管的完整及有效性。

因此，要切實(shí)履行好金融資產(chǎn)交易所作為深化資本市場(chǎng)體系一份子的相關(guān)職責(zé)，經(jīng)營方式及業(yè)務(wù)合法合規(guī)，則必須要給予其自身體制及制定的規(guī)則的法律效力，才能促進(jìn)金融穩(wěn)定。比如以《中華人民共和國金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施條例》的名義統(tǒng)一對(duì)涉及金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的定義、資格、準(zhǔn)入、法律地位、規(guī)則效力等方面作出規(guī)定，改變現(xiàn)有各個(gè)金融監(jiān)管部門對(duì)不同金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施各自立規(guī)、單獨(dú)發(fā)展的局面。行政法規(guī)的好處是可以通過行政法規(guī)的授權(quán)明確金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，并且承認(rèn)其自身所頒布的內(nèi)部規(guī)則的效力。

在行政法規(guī)對(duì)此并無立法的情況下，也可考慮地方性人大針對(duì)金融資產(chǎn)交易所作出地方性法規(guī)，用以明確其作為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部自制規(guī)則對(duì)其參與主體，會(huì)員、交易商或投資者具有的行政管理效力。

（三）充分理清金融資產(chǎn)定義，規(guī)范經(jīng)營范圍

兩部地方性交易場(chǎng)所管理辦法均未為對(duì)金融資產(chǎn)交易所，即債權(quán)類交易所的經(jīng)營范圍作出明確規(guī)定。僅規(guī)定，所稱交易場(chǎng)所，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)由市政府批準(zhǔn)設(shè)立，名稱中包含“交易中心”或“交易所”字樣的商品現(xiàn)貨類交易場(chǎng)所，以及從事權(quán)益類交易和其他合約類交易的交易場(chǎng)所，但僅從事車輛、房地產(chǎn)等實(shí)物交易和國務(wù)院或國務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)設(shè)立從事金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所除外。金融資產(chǎn)交易所屬于規(guī)定中所說的從事權(quán)益類交易的交易所。但是具體為哪些權(quán)益類交易，管理辦法中并未提及。目前也沒有一部專門規(guī)范金融資產(chǎn)交易所的法律法規(guī)，以明確其經(jīng)營范圍。雖然說制定負(fù)面清單可以提高市場(chǎng)主體活力，調(diào)動(dòng)其創(chuàng)新動(dòng)力，但是對(duì)于涉及金融穩(wěn)定的相關(guān)業(yè)務(wù)，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該慢慢放開尺度，先進(jìn)行試點(diǎn)或開放一部分業(yè)務(wù)。

金融資產(chǎn)交易所與其他交易相比具有的特殊性便是它的交易標(biāo)的以“金融資產(chǎn)”為主。上文中也已提到，金融資產(chǎn)交易所所交易的金融資產(chǎn)主要集中在非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)。反觀新三板市場(chǎng)，主要是服務(wù)于中小企業(yè)、小微企業(yè)的全國性非上市股份有限公司股權(quán)交易平臺(tái)。而場(chǎng)外市場(chǎng)作為場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，不僅應(yīng)在深化資本市場(chǎng)改革方面，還應(yīng)在產(chǎn)品種類上也要起到差異化的補(bǔ)充，更好地為中小微企業(yè)提供金融服務(wù)。因此，筆者認(rèn)為金融資產(chǎn)交易所的經(jīng)營范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)清整辦〔2019〕35號(hào)文規(guī)定的“正面清單”并結(jié)合目前市場(chǎng)上金融資產(chǎn)交易所的業(yè)務(wù)模式，可以先將金融資產(chǎn)交易所經(jīng)營范圍規(guī)定在非上市國有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及定向融資等經(jīng)營范圍內(nèi)。

（本文作者：上海市海華永泰律師事務(wù)所律師 賀強(qiáng)、錢晶。）

圖為賀強(qiáng)律師

專題統(tǒng)籌：秦前松

 

編輯：海洋