2021-09-10 17:35:04 來(lái)源：中國(guó)周刊

【 作者 】秦前紅，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任委員、教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”特聘教授；張曉瑜，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心博士研究生。

在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，從“內(nèi)”與“外”兩個(gè)相反方向來(lái)辯證看待國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系間的效力關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的效力“外溢”則不可避免地使得國(guó)家法律的效力“內(nèi)卷”。換句話說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢則勢(shì)必會(huì)擠占國(guó)家法律的效力空間，從而使得國(guó)家法律的效力內(nèi)卷化。茲事體大，黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢問(wèn)題需要學(xué)術(shù)界給予更多關(guān)注并予以認(rèn)真研究。但是，在現(xiàn)有中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系討論框架下，國(guó)法領(lǐng)域中的研究者們囿于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法屬性的懷疑立場(chǎng)，似乎并沒(méi)有意識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢會(huì)使得國(guó)家法律效力內(nèi)卷；而黨規(guī)領(lǐng)域中的研究者們雖普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的效力不可避免地存在外溢，卻在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的具體闡釋上存在較大不同，亦未形成基本共識(shí)。因此，我們?cè)谑∷紝W(xué)術(shù)界既有研究成果的基礎(chǔ)上，抽象出關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的四個(gè)基本問(wèn)題并予以回應(yīng)，以期對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究有所裨益。

一、什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力?

“黨內(nèi)法規(guī)效力”，又稱“黨內(nèi)法規(guī)的效力”。什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力?回答這個(gè)基本問(wèn)題對(duì)于研究黨內(nèi)法規(guī)效力外溢是十分基礎(chǔ)且必要的。因?yàn)橹挥袦?zhǔn)確、清楚地界定出“黨內(nèi)法規(guī)效力”的本質(zhì)特征，才能進(jìn)一步判斷黨內(nèi)法規(guī)的效力究竟有沒(méi)有外溢。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力的研究，主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)源、效力范圍、效力等級(jí)、效力溢出等內(nèi)容展開(kāi)，僅有少數(shù)幾位學(xué)者對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)效力”的概念作出定義。從這四種定義可以看出，這與國(guó)法領(lǐng)域中張根大對(duì)法律效力概念的定義在結(jié)構(gòu)上相類似， 基本都指明了黨內(nèi)法規(guī)效力的載體、范圍與表現(xiàn)形式，所不同的則是對(duì)這三個(gè)要素的界定存在差別。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究借鑒國(guó)法領(lǐng)域中的研究成果并無(wú)不妥。秉持“法多元主義”思維邏輯，可以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇之內(nèi)，將其視為是一種法規(guī)范并對(duì)其效力進(jìn)行研究。當(dāng)然，這種研究必須建立在黨內(nèi)法規(guī)效力與國(guó)家法律效力相區(qū)分的基礎(chǔ)之上。因此，定義“黨內(nèi)法規(guī)效力”，界定其本質(zhì)特征可以采用載體、范圍與表現(xiàn)形式三個(gè)要素的分析框架來(lái)予以把握。

其一，就黨內(nèi)法規(guī)效力的載體而言，承載黨內(nèi)法規(guī)效力的載體當(dāng)然是黨內(nèi)法規(guī)。但是理論上，作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)，即學(xué)者們?cè)趯W(xué)理探討中所定義的黨內(nèi)法規(guī)，與作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）所定義的黨內(nèi)法規(guī)，存在明顯差別，進(jìn)而也會(huì)對(duì)理解什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力產(chǎn)生影響。一方面，以作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，這種差別可能僅僅是外延上的差別，即僅僅是拓寬了黨內(nèi)法規(guī)的范圍。比如學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的廣義理解：有學(xué)者認(rèn)為廣義上的黨內(nèi)法規(guī)包括黨內(nèi)規(guī)范性文件；也有學(xué)者認(rèn)為廣義上的黨內(nèi)法規(guī)包括黨的中央組織制定的決議、決定和報(bào)告；更有學(xué)者主張廣義上的黨內(nèi)法規(guī)指的是黨規(guī)領(lǐng)域中所有具有約束力的規(guī)范性文本。另一方面，這種差別可能不僅僅是黨內(nèi)法規(guī)概念外延上的差別，還包括內(nèi)涵上的差別。比如前述所列四種定義中對(duì)“黨規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的不同理解和使用。我們認(rèn)為，在當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的理解和使用仍存在較大差別的情況下，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力進(jìn)行研究應(yīng)當(dāng)以作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)。作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)盡管本身可能存在一定的不足與缺陷，但至少構(gòu)建了一個(gè)統(tǒng)一的學(xué)術(shù)共同話語(yǔ)。不然，基于不同黨內(nèi)法規(guī)概念下的效力界定必然會(huì)得出不同層面的結(jié)論。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢而言亦是如此。比如，按照柯華慶、楊明宇所建構(gòu)的“黨規(guī)——黨導(dǎo)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)”制度框架，作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)根本不存在效力外溢的問(wèn)題。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)學(xué)理探討的重要價(jià)值與意義，只是認(rèn)為在關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究的問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)共同致力于構(gòu)建一個(gè)學(xué)術(shù)共同話語(yǔ)上的最大公約數(shù)。因此，承載黨內(nèi)法規(guī)效力的載體應(yīng)當(dāng)是作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)，抑或狹義上的黨內(nèi)法規(guī)?，F(xiàn)下即是指新修訂的《制定條例》第3條所定義的“黨內(nèi)法規(guī)” 。

其二，就黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍而言，其是指黨內(nèi)法規(guī)效力存在并發(fā)揮作用的范圍。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的理解和使用存在較大差別，但從黨內(nèi)法規(guī)是一種法規(guī)范的角度來(lái)理解黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍問(wèn)題，這種差別便基本上被消解了。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范，其效力存在并發(fā)揮作用的范圍必然會(huì)涉及時(shí)間——存續(xù)期間、空間——地域范圍、對(duì)象——主體范圍、事項(xiàng)——調(diào)整內(nèi)容。這四個(gè)要素共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的有機(jī)整體。由此也帶來(lái)了一個(gè)值得討論的問(wèn)題，即構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的四個(gè)要素是否具有一樣的地位和作用，抑或說(shuō)這四個(gè)要素對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍的影響是否等同。我們認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題可以從時(shí)間和空間要素的客觀性與對(duì)象和事項(xiàng)要素的主觀性來(lái)解答。時(shí)間和空間要素之所以具有客觀性，是因?yàn)閮烧邔?duì)于黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍在影響上是相對(duì)固定的。比如，不同的黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生效力自其所確立的生效之日起，并在確定地域內(nèi)有效。而對(duì)象和事項(xiàng)要素之所以具有主觀性，是因?yàn)閮烧邔?duì)于黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍在影響上是相對(duì)變化的。比如，不同的黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)間和空間要素確立之后，對(duì)象和事項(xiàng)要素對(duì)其各自效力范圍之影響顯然居于一種主導(dǎo)性的地位和作用。因而，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的四個(gè)要素雖缺一不可且具有相互從屬的并列關(guān)系，但這并不意味著它們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍的影響是等同的。當(dāng)然，上述舉例僅是從制度規(guī)范層面考察，但從學(xué)理層面考察亦是如此。作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)的效力界定之所以會(huì)得出不同的結(jié)論，正是基于學(xué)者們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在學(xué)理層面所涉及對(duì)象和事項(xiàng)要素的不同理解，而非對(duì)時(shí)間和空間要素的不同理解。這一點(diǎn)在前述所列四種定義的具體闡釋中可以得到印證。新修訂的《制定條例》第3條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的功能定位由之前的“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，即是黨內(nèi)法規(guī)效力范圍之嬗變。因此，現(xiàn)下從“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”來(lái)界定黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍更能夠揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征。

其三，就黨內(nèi)法規(guī)效力的表現(xiàn)形式而言，其是指黨內(nèi)法規(guī)效力作為一種作用力所體現(xiàn)出的主要表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范，當(dāng)然具有作用力，而問(wèn)題的關(guān)鍵則在于如何去理解這種“作用力”。學(xué)者們普遍將黨內(nèi)法規(guī)的“作用力”理解為約束力或者拘束力，同時(shí)也存在一些較為特殊的觀點(diǎn)。比如，黨內(nèi)法規(guī)效力的一體兩面包括黨內(nèi)法規(guī)的保護(hù)力和拘束力。的確，在黨內(nèi)法規(guī)效力從“應(yīng)然”向“實(shí)然”轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)的效力基于不同的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型可以體現(xiàn)出不同的作用力。比如在激勵(lì)性、倡導(dǎo)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種保護(hù)力；在權(quán)利性、救濟(jì)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種賦予力；在義務(wù)性、禁止性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種約束力或者拘束力。換言之，黨內(nèi)法規(guī)的效力具有多種具體表現(xiàn)形式。需要進(jìn)一步思考的是，黨內(nèi)法規(guī)效力的哪種具體表現(xiàn)形式最能揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征?因?yàn)槎x黨內(nèi)法規(guī)效力不可能把所有的特征都揭示出來(lái)，只能揭示其最本質(zhì)或者最主要的特征。我們認(rèn)為，結(jié)合作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵來(lái)理解，從以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力來(lái)界定黨內(nèi)法規(guī)效力的主要表現(xiàn)形式更能夠揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征。

理由主要有三：一是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要依靠黨的紀(jì)律來(lái)保證，其效力主要體現(xiàn)的是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)源于黨員自愿對(duì)自己權(quán)利的讓渡和制定過(guò)程的民主， 其根本基礎(chǔ)在于黨的權(quán)力，并可以追溯于黨的統(tǒng)一意志。盡管有些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型可以體現(xiàn)出不同于約束力的作用力，但這些作用力都是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力為基礎(chǔ)。二是黨內(nèi)法規(guī)的效力以具有強(qiáng)制性的約束力為主要表現(xiàn)形式是由黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值取向所決定的。黨內(nèi)法規(guī)具有以黨員義務(wù)為優(yōu)先、兼顧黨員權(quán)利的價(jià)值取向。這種價(jià)值取向即意味著黨內(nèi)法規(guī)對(duì)相關(guān)主體的意志自由和行為自由更多的是一種義務(wù)上的明示與限定，并且必須遵守和服從。不遵從黨內(nèi)法規(guī)，即意味著相關(guān)主體應(yīng)該承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的不利后果。三是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力是一種應(yīng)然與實(shí)然相統(tǒng)一的可預(yù)期、可執(zhí)行的外在作用力。黨內(nèi)法規(guī)具有法的規(guī)范屬性，相對(duì)于依靠政治覺(jué)悟或者黨性道德的內(nèi)心強(qiáng)制而言，相關(guān)主體不遵從黨內(nèi)法規(guī)，就應(yīng)該承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的不利后果。也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)具有通過(guò)黨的紀(jì)律的剛性約束和強(qiáng)制推動(dòng)來(lái)保證實(shí)施的調(diào)整效果，并且這種調(diào)整效果是應(yīng)然與實(shí)然范疇中可以預(yù)見(jiàn)的不利后果、可以執(zhí)行的不同于內(nèi)心強(qiáng)制的直接規(guī)范效果。從這個(gè)角度來(lái)理解，學(xué)者們描述黨內(nèi)法規(guī)效力所使用的“約束力”和“拘束力”在內(nèi)涵上其實(shí)是一致的，即指的是具有強(qiáng)制性的作用力，只不過(guò)是在用法上有所不同。從詞義的角度來(lái)看，我們更傾向于使用“約束力”而非“拘束力”。因?yàn)椤熬惺Α北旧砗羞^(guò)度強(qiáng)制、過(guò)分強(qiáng)制的意思。

綜上所述，“黨內(nèi)法規(guī)效力”應(yīng)有廣義和狹義之分。狹義上的“黨內(nèi)法規(guī)效力”是指黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)中的以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。廣義上的“黨內(nèi)法規(guī)效力”還包括不同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型所體現(xiàn)出的保護(hù)力、賦予力、拘束力和執(zhí)行力等。

二、黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢嗎?

在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度討論框架下，學(xué)者們普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的效力不可避免地存在外溢，其證成邏輯大致如下：黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的制度依據(jù)，原則上其調(diào)整范圍僅限于“黨內(nèi)”，但中國(guó)共產(chǎn)黨享有憲法所賦予的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)，因而黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍往往不再局限于“黨內(nèi)”，這兩個(gè)因素相疊加自然得出黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的結(jié)論。并且，學(xué)者們?cè)谡撟C黨內(nèi)法規(guī)效力存在外溢時(shí)，基本都會(huì)以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體或者黨外事務(wù)的明文規(guī)定作為論證依據(jù)。這通常被理解為是黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，并將黨內(nèi)法規(guī)的效力直接作用于非黨主體以及黨外事務(wù)的規(guī)范依據(jù)。不可否認(rèn)，基于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨地位，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定的確對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生了事實(shí)上的規(guī)范效力。然而，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)上的規(guī)范效力就一定是黨內(nèi)法規(guī)效力的外溢嗎?再進(jìn)一步追問(wèn)，如果黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定是對(duì)黨的權(quán)力的范圍與內(nèi)容的規(guī)定，抑或與國(guó)家法律中相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)銜接，并且其規(guī)范效力是由國(guó)家強(qiáng)制力而非黨的紀(jì)律所保障，又或者是由國(guó)家強(qiáng)制力與黨的紀(jì)律所共同保障的，還能否稱其為黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢?這在理論上并非沒(méi)有疑問(wèn)。從法規(guī)范的角度來(lái)理解，黨內(nèi)法規(guī)的效力經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施存在由“應(yīng)然”向“實(shí)然”轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。但如前所述，“黨內(nèi)法規(guī)效力”是指黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)中的以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。這種以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力不能也不應(yīng)對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生規(guī)范效力。因此，我們認(rèn)為，回應(yīng)上述疑問(wèn)可以引入黨內(nèi)法規(guī)“事實(shí)效力”的概念，借以來(lái)闡釋黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)上的規(guī)范效力，并由此概念進(jìn)一步引出黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力是否就是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢這一基本問(wèn)題。

從制度規(guī)范的層面來(lái)看，《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的功能定位由之前的“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，這是否即意味著承認(rèn)或者默認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的效力可以外溢，抑或明確黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)?我們認(rèn)為，兩者并不能簡(jiǎn)單地畫等號(hào)。理論上，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與黨務(wù)關(guān)系所涵蓋的范圍應(yīng)當(dāng)是基本重合的。從“黨的事”的角度對(duì)黨務(wù)關(guān)系進(jìn)行劃分，黨務(wù)關(guān)系可以分為“黨內(nèi)的事”——黨內(nèi)關(guān)系與“黨外的事”——黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系。按照中共中央辦公廳法規(guī)局對(duì)《制定條例》的釋義，“當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，對(duì)象要么是黨組織要么是黨員，范圍涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及反腐敗斗爭(zhēng)等各領(lǐng)域；當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系，一方是黨組織，另一方是人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織”。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，是為了在調(diào)整范圍上契合“黨的事”而并非僅僅是“黨內(nèi)的事”，但仍然主要指的是規(guī)范黨組織、黨員在“黨的事”中的行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)雖然涉及黨組織與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他非黨組織間的關(guān)系，但并不能就此得出黨內(nèi)法規(guī)的直接調(diào)整對(duì)象就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系所涉及之主體的結(jié)論。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中“黨組織和黨員的行為”，還是可以直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中“被領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象”的行為?這一問(wèn)題并未得到明確回答。因而，《制定條例》修訂對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重新定義，雖未明確黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，但調(diào)整領(lǐng)域上契合“黨的事”的確也為黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的非黨主體以及黨外事務(wù)預(yù)留了相當(dāng)程度的制度空間。亦即，黨內(nèi)法規(guī)可以就黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的非黨主體以及黨外事務(wù)作出明文規(guī)定。并且，從立規(guī)實(shí)踐來(lái)看，這種做法似乎不可避免。由此，也可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，即便黨內(nèi)法規(guī)的效力存在外溢，也只可能存在于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)而非黨的建設(shè)活動(dòng)中。因?yàn)橹挥挟?dāng)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“黨外的事”——黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系時(shí)，才會(huì)涉及非黨主體以及黨外事務(wù)。

更進(jìn)一步理解，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容便是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)為憲法規(guī)范所確認(rèn)?！稇椃ā沸蜓灾械?/span>“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范重在證成和敘述黨的領(lǐng)導(dǎo)的歷史合法性與現(xiàn)實(shí)必然性。2018年《憲法修正案》將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱，即是在彌合憲法實(shí)踐與憲法規(guī)范之分野的基礎(chǔ)上，構(gòu)成了黨的執(zhí)政地位的根本法依據(jù)。就當(dāng)代中國(guó)憲制而言，黨的執(zhí)政權(quán)既不宜從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來(lái)，也不應(yīng)成為替代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。但對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的具體內(nèi)容、運(yùn)行方式等，憲法法律中并沒(méi)有明確規(guī)定。有學(xué)者曾指出黨的執(zhí)政權(quán)的內(nèi)容主要指的是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，包括制定政策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)立法權(quán)、保證執(zhí)法和司法權(quán)、指揮軍事權(quán)、推薦和管理干部權(quán)、主導(dǎo)宣傳和意識(shí)形態(tài)權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)決策權(quán)等。也有學(xué)者認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)既不是直接的命令權(quán)，也不是普通的建議權(quán)，而是具有一定約束性的意見(jiàn)權(quán)，其實(shí)質(zhì)是黨對(duì)治國(guó)理政重大問(wèn)題的決策權(quán)。從中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)及其實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)下明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的具體內(nèi)容、運(yùn)行方式等顯然是在黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)而非國(guó)家法律一側(cè)著力。但這并不意味著國(guó)家法律只能對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出原則性規(guī)定。按照黨依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)要求，黨既要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要防止出現(xiàn)“以黨代政”“以規(guī)代法”等現(xiàn)象。這便涉及國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力的承接問(wèn)題。

我們都知道，法律效力是由國(guó)家通過(guò)行使立法權(quán)制定公布法律法規(guī)，并通過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家暴力機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段而得以實(shí)現(xiàn)的。相應(yīng)地，黨內(nèi)法規(guī)效力則是由黨組織通過(guò)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制定發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，并通過(guò)黨組織、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等黨的機(jī)關(guān)采取監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)等手段而得以實(shí)現(xiàn)的。顯然，對(duì)于非黨主體以及黨外事務(wù)而言，黨內(nèi)法規(guī)如果僅僅是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力直接對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生事實(shí)效力，這種效力便不具有正當(dāng)性。因而，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力必然需要借由國(guó)家法律來(lái)進(jìn)一步承接，才能具有正當(dāng)性。亦即，在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)的同時(shí)，國(guó)家法律亦應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)，這也是保證黨依法執(zhí)政的邏輯必然、價(jià)值必然和制度必然。比如，以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨組織設(shè)立黨組的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力為例?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第6條至第11條對(duì)中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的黨組設(shè)立進(jìn)行了明文規(guī)定，并產(chǎn)生了事實(shí)效力。這種事實(shí)效力完全可以經(jīng)由相關(guān)國(guó)家法律予以進(jìn)一步承接，在人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、法院、檢察院等組織法以及社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)中明確應(yīng)當(dāng)或者可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接。由此，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨組織設(shè)立黨組的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力便可由國(guó)家法律（國(guó)家強(qiáng)制約束力）來(lái)進(jìn)一步承接，并保障其正當(dāng)性。

再如，以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力為例。黨管干部是干部管理的一項(xiàng)基本原則，黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)在這方面作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于所有干部，不受其是否有黨員身份的影響。非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部違反相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)所作出的規(guī)定，雖不會(huì)承擔(dān)直接來(lái)自黨的紀(jì)律懲戒的不利后果，但黨管干部是黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，亦是黨行使執(zhí)政權(quán)的重要內(nèi)容。非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部不遵從相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)即意味著其要承擔(dān)不能被選拔任用，乃至記過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等不利后果，而這些不利后果在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律中都有明確規(guī)定。這便實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在黨的干部管理制度與國(guó)家公職人員管理制度上的協(xié)調(diào)銜接。黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力則是由黨內(nèi)法規(guī)的效力（《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》本身所具有的強(qiáng)制約束力）和國(guó)家法律的效力（國(guó)家強(qiáng)制約束力）共同構(gòu)成。如果黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制度規(guī)范層面能夠互相達(dá)致理想狀態(tài)下的銜接和協(xié)調(diào)，那所謂的黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的“溢出效力”便可以被合理消解。但也正是因?yàn)楫?dāng)下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互銜接和協(xié)調(diào)仍面臨諸多理論論證與立規(guī)立法技術(shù)之難題，才產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)效力直接外溢之“錯(cuò)覺(jué)”。

因而，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力并非真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢，這種事實(shí)效力完全可以經(jīng)由國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)一步承接。目前隨著一部部中央黨內(nèi)法規(guī)的制定與修訂，黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完善。倘若國(guó)家法律不能及時(shí)跟進(jìn)承接相關(guān)規(guī)范內(nèi)容，并予以確認(rèn)，這些黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力在擠占國(guó)家法律效力空間的同時(shí)，其正當(dāng)性也會(huì)頗受質(zhì)疑。

三、黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”還是“效力”?

既然黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力并非真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢，那么黨內(nèi)法規(guī)效力是否存在真正意義上的效力外溢?回溯學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的既有研究成果，除前述主流觀點(diǎn)之外，其實(shí)還存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”而非“效力”。宋功德將黨內(nèi)法規(guī)的“影響力”與“效力”相區(qū)分，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)的影響力強(qiáng)調(diào)的是一種事實(shí)上的來(lái)自法規(guī)實(shí)施的支配力，它彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和威懾力，影響著黨員干部群眾的行為選擇，會(huì)造成特定范圍社會(huì)關(guān)系的重塑，影響到主體權(quán)益的配置”。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)影響力范圍超出其效力范圍之外，即產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，并對(duì)相關(guān)的公民、法人和其他組織的行為產(chǎn)生影響。對(duì)此，論者進(jìn)一步指出，“黨規(guī)之治會(huì)產(chǎn)生一些外溢效應(yīng)，特別是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)方面的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)規(guī)范黨政關(guān)系會(huì)在一定程度上影響到國(guó)家權(quán)力的行使并間接影響公民、法人和其他組織的權(quán)益，但是，黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)只能是‘效果’而非‘效力’，不能錯(cuò)誤地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)效力的溢出有益無(wú)害，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)效力的越界勢(shì)必會(huì)侵占國(guó)法的效力空間”。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“效力”而非“影響力”，但此種“溢出效力”是對(duì)非黨主體所產(chǎn)生的“間接效力”。侯嘉斌認(rèn)為，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其外生性政黨權(quán)力，加之以中國(guó)特殊的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，決定了代表中國(guó)共產(chǎn)黨根本意志的黨內(nèi)法規(guī)，可以通過(guò)黨組織和黨員的行為活動(dòng)這樣一種間接方式，對(duì)黨外群眾與非黨組織產(chǎn)生較強(qiáng)的作用力，這就是黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力”。對(duì)此，論者進(jìn)一步指出，“這種效力從性質(zhì)上講區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)之于黨員和黨組織的強(qiáng)制性效力，是一種間接性的約束力、作用力、影響力。這種間接效力需要借助于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)由黨員與黨組織的行為活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)非黨組織與黨外群眾的利益產(chǎn)生影響”。

從上述兩位論者的觀點(diǎn)可以看出，他們都提到了黨內(nèi)法規(guī)會(huì)對(duì)非黨主體的行為乃至權(quán)益產(chǎn)生影響。所不同的是，前者將這種影響稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”，并將其具體闡釋為黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”而不是嚴(yán)格意義上的“效力”，后者則將這種影響稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”，并將其具體闡釋為是對(duì)非黨主體所產(chǎn)生的“間接效力”。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)的確會(huì)對(duì)非黨主體的行為乃至權(quán)益產(chǎn)生影響。這種影響可以通過(guò)實(shí)施規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)行使的黨內(nèi)法規(guī)，并經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所產(chǎn)生的效力間接作用于非黨主體以及黨外事務(wù)來(lái)加以體現(xiàn)。從制度規(guī)范的層面來(lái)看，絕大多數(shù)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上并不直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，而是主要規(guī)范黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的行為。這里以村黨組織書(shū)記兼任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人為例。2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條第2款規(guī)定，村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。值得注意的是，該規(guī)定明確村黨組織書(shū)記兼任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人必須經(jīng)過(guò)法律程序，這與規(guī)定“村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)由村黨組織書(shū)記擔(dān)任”具有明顯區(qū)別。兩者的區(qū)別即在于前者的調(diào)整對(duì)象是村黨組織書(shū)記，并需要經(jīng)由黨的基層組織在憲法法律框架內(nèi)開(kāi)展黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而后者則是直接調(diào)整農(nóng)村各類組織及其事務(wù)。同時(shí)，該規(guī)定在實(shí)施的過(guò)程中也間接影響了作為特別法人的村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，以及村民的權(quán)益。這種影響具體體現(xiàn)為它事實(shí)上排除了村民選舉非黨員村民擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán)利，在一定程度上限制了村民的選舉權(quán)和非黨員村民的被選舉權(quán)。需要進(jìn)一步深究的基本問(wèn)題是，這種影響究竟是黨內(nèi)法規(guī)本身的“影響力”溢出還是“效力”溢出?

有學(xué)者認(rèn)為宋功德所言黨內(nèi)法規(guī)的“影響力”，即其調(diào)整范圍，主要探討的就是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢性。我們基本認(rèn)可這種觀點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容便是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使。而黨依據(jù)此類黨內(nèi)法規(guī)在行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的過(guò)程中會(huì)對(duì)非黨主體、黨外事務(wù)產(chǎn)生影響力。這種影響力其實(shí)就是黨內(nèi)法規(guī)以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力的間接外溢。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，“效應(yīng)”是管理學(xué)中經(jīng)常被使用的基礎(chǔ)理論概念，諸如“馬太效應(yīng)”“鯰魚(yú)效應(yīng)”“蝴蝶效應(yīng)”等，是對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象的概括性與抽象性表達(dá)。但在法學(xué)領(lǐng)域中，言之“效應(yīng)”是極少的。因而，將黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”轉(zhuǎn)化為法學(xué)語(yǔ)言，它首先是一種影響力，其次這種影響力對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)而言并不必然具備強(qiáng)制性，但在實(shí)施規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)行使的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，這種影響力卻可以通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的強(qiáng)制約束力轉(zhuǎn)化為對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)的間接效力，從而事實(shí)上間接調(diào)整了非黨主體以及黨外事務(wù)。因此，我們認(rèn)為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的影響本身是黨內(nèi)法規(guī)的“效力”溢出，而非“影響力”溢出，同時(shí)亦認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢是對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力。可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所產(chǎn)生的效力在上述轉(zhuǎn)化過(guò)程中起到了傳導(dǎo)中介的作用。并且，基于這種傳導(dǎo)中介的作用，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力可以被稱為真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。不過(guò)，與前述黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力相類似，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力同樣在一定程度上會(huì)擠占國(guó)家法律的效力空間，且具有不易識(shí)別的“隱性”特征。

四、黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的載體嗎?

與黨內(nèi)法規(guī)涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定相類似，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)也經(jīng)常被學(xué)者們視為是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的規(guī)范依據(jù)。黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨政聯(lián)合發(fā)文“制度”統(tǒng)攝下的一種“規(guī)范”類型，如何界定其性質(zhì)一直是學(xué)術(shù)界所探討的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。而性質(zhì)的不明確通常也會(huì)帶來(lái)效力不明確的問(wèn)題。因而，學(xué)者們對(duì)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定便成為主觀判斷黨內(nèi)法規(guī)效力是否外溢的決定性因素。支持者認(rèn)為，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)中的一種特殊類型——“混合性黨內(nèi)法規(guī)”，其具有制定主體的復(fù)合性、調(diào)整范圍的跨界性、職責(zé)權(quán)益配置的二元性、文本屬性的單一性等典型特征， 并且，其溢出效力可以分為AY型（混合性黨規(guī)+建設(shè)法規(guī)）、BY型（混合性黨規(guī)+領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)） 。反對(duì)者則認(rèn)為，從嚴(yán)格意義上講，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的條例、規(guī)定等，并不屬于黨內(nèi)法規(guī)，只能認(rèn)為其具有準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)，即使黨內(nèi)法規(guī)可以產(chǎn)生溢出效力，也不應(yīng)采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的形式，這種形式難以成為黨內(nèi)法規(guī)溢出效力產(chǎn)生的正當(dāng)來(lái)源與載體，不能以此來(lái)論證溢出效力的理論正當(dāng)性。有鑒于黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定直接關(guān)系如何理解其效力，有必要回溯學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的既有研究成果。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定大致可以分為以下兩種代表性觀點(diǎn)：其一，單一屬性說(shuō)，即是指黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在性質(zhì)上僅屬于黨的文件的范疇。比如，有學(xué)者指出一些地方黨政聯(lián)合發(fā)文非常普遍，規(guī)定的事項(xiàng)往往不限于黨內(nèi)事務(wù)，一旦一個(gè)文件加蓋黨委印章，同時(shí)以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就改變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內(nèi)法規(guī)。也有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的文件、作出的規(guī)定不僅體現(xiàn)了黨組織的主張和意圖，也是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，屬于黨政合意行為， 這些文件雖然采用黨的文件發(fā)文字號(hào)，屬于黨的文件范疇，但由于文件內(nèi)容既體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了具有國(guó)家和社會(huì)管理職能的其他參與主體的意志，因此文件內(nèi)容具有法律效力，可以在黨外成為個(gè)人和組織實(shí)施相關(guān)活動(dòng)的直接依據(jù)。其二，雙重屬性說(shuō)，即是指黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在性質(zhì)上可以兼具“黨規(guī)”與“國(guó)法”的雙重屬性。比如，有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件的“雙重屬性”。也有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍和效力范圍非常廣泛，尤其是與政黨政治和社會(huì)管理職能相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，其調(diào)整范圍甚至已經(jīng)超出黨組織和黨員的既定范圍，而在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著國(guó)家法律的作用，中共中央與國(guó)務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文更是集中體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)法律屬性。然而，從制度規(guī)范的層面來(lái)看，《制定條例》第13條第2款對(duì)黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)作出了明確規(guī)定， 其性質(zhì)并沒(méi)有超出黨內(nèi)法規(guī)的界定。這即是明確了黨內(nèi)法規(guī)可以通過(guò)黨政聯(lián)合制定的形式直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)。按照中共中央辦公廳法規(guī)局對(duì)《制定條例》的釋義，“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，一方面，在調(diào)整對(duì)象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員；另一方面，在調(diào)整事項(xiàng)上往往既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治各領(lǐng)域的事務(wù)” 。這實(shí)際上是制度規(guī)范層面采納了單一屬性的觀點(diǎn)，并對(duì)雙重屬性的觀點(diǎn)予以否定。同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)注意到的是，《制定條例》第13條第2款對(duì)黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)之“政”的界定是作為行政主體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而非國(guó)家政權(quán)組織。

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，單一屬性說(shuō)的觀點(diǎn)其實(shí)有兩種不同的闡釋：一種闡釋認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)上就是黨內(nèi)法規(guī)；而另一種闡釋則認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)上雖是黨內(nèi)法規(guī)，但具有法律效力。而對(duì)于黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是否具有法律效力，《制定條例》的修訂并未有所涉及，相關(guān)國(guó)家法律中亦未有所涉及。那么基于單一屬性說(shuō)的第一種闡釋，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)必然存在效力外溢；而基于單一屬性說(shuō)的第二種闡釋，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)具有法律效力，那么作為黨內(nèi)法規(guī)本身的效力外溢便可以被合理消解。不過(guò)，無(wú)論基于何種闡釋，單一屬性說(shuō)始終面臨理論與實(shí)踐困境。這種困境便是，單一屬性說(shuō)無(wú)法對(duì)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)所產(chǎn)生的事實(shí)效力進(jìn)行合理解釋。因?yàn)閲?guó)家行政機(jī)關(guān)作為黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體已然決定了法律法規(guī)無(wú)法對(duì)其事實(shí)效力進(jìn)行進(jìn)一步承接，而認(rèn)可其具有法律效力卻不具有法律性質(zhì)無(wú)異于又陷入另一種矛盾的桎梏。除非《立法法》將中國(guó)共產(chǎn)黨的特定機(jī)關(guān)列為法律法規(guī)的制定主體。不過(guò)，這種做法等于是在制度規(guī)范層面認(rèn)可雙重屬性說(shuō)的觀點(diǎn)，并對(duì)單一屬性說(shuō)的觀點(diǎn)予以否定。但在制度規(guī)范層面認(rèn)可雙重屬性說(shuō)的觀點(diǎn)又不得不考慮“雙重屬性”將給此類文件在備案審查、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法甚至可能的司法適用及附帶性審查等領(lǐng)域造成混亂。因此，秉持審慎的態(tài)度去界定黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)至少在目前是合適的。根據(jù)《制定條例》第13條第2款之規(guī)定，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，這無(wú)異于承認(rèn)或者默認(rèn)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力可以外溢，是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的載體。但是基于單一屬性說(shuō)所面臨的理論與實(shí)踐困境，這種效力外溢還需學(xué)術(shù)界進(jìn)一步深入研究。

五、結(jié) 語(yǔ)

我們?cè)凇?/span>“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》一文中提出規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)規(guī)范效力的外溢可以分為直接規(guī)范效力和間接規(guī)范效力。具體而言，所謂直接規(guī)范效力，即是黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)并產(chǎn)生規(guī)范約束力；所謂間接規(guī)范效力，即是黨內(nèi)法規(guī)間接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)并產(chǎn)生間接規(guī)范約束力。但無(wú)論是直接規(guī)范效力還是間接規(guī)范效力，完全是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為使然，必然關(guān)涉黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)?；诖?，本文繼續(xù)秉持這樣一種基本立場(chǎng)，在界定“黨內(nèi)法規(guī)效力”概念的基礎(chǔ)上對(duì)其效力外溢進(jìn)行更加深入的研究。就黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范效力的外溢而言，這種規(guī)范效力不能也不應(yīng)是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力的直接外溢，因而不能將其稱為是真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。借此引入“事實(shí)效力”的概念，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實(shí)效力應(yīng)當(dāng)經(jīng)由國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)一步承接，以賦予其正當(dāng)性。就黨內(nèi)法規(guī)間接規(guī)范效力的外溢而言，這種規(guī)范效力是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員所產(chǎn)生的效力的延伸，黨內(nèi)法規(guī)效力本身即起到了傳導(dǎo)中介的作用，因而可以將其稱為是真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐中的一種特殊法治現(xiàn)象，制度規(guī)范層面雖明確將其確立為黨內(nèi)法規(guī)效力外溢之載體，但如何合理闡釋這種效力外溢仍面臨較大困難。

當(dāng)然，于邏輯上而言，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的基本問(wèn)題絕不僅上述所提到的四個(gè)問(wèn)題，諸如有無(wú)必要討論黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的正當(dāng)性、如何科學(xué)設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的規(guī)定等亦是值得探討的重點(diǎn)問(wèn)題。囿于文章的篇幅，本文對(duì)于這些問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)一步展開(kāi)。但正如文章開(kāi)頭所提到的，黨內(nèi)法規(guī)的效力“外溢”不可避免地使得國(guó)家法律的效力“內(nèi)卷”。因此，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)真正意義上的效力外溢問(wèn)題，仍有待于學(xué)術(shù)界進(jìn)行更深入、更全面的研究。

《法政瞭望》專題統(tǒng)籌：秦前松

 

編輯：海洋