2018-08-13 6:42:57
北京理工大學管理與經(jīng)濟學院講師，美國佐治亞理工大學公共政策學院訪問學者。主要從事新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式、創(chuàng)新國際化、科技評價、科技數(shù)據(jù)挖掘等方面的研究工作。
文／葉選挺
責編／王艷玲
由于我國產(chǎn)業(yè)政策的制定主體包括中央和地方兩級政府，中央政府政策制定的全局性和地方政府政策制定的針對性，使得中央政府與地方政府之間的產(chǎn)業(yè)政策存在一定的差異。這種政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政策運用的目標、思路和手段的不同。
近年來我國半導體照明（Light Emitting Diode，LED）產(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展，已經(jīng)形成了珠三角、閩三角、長三角為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。在對半導體照明產(chǎn)業(yè)的持續(xù)追蹤過程中，發(fā)現(xiàn)珠三角的企業(yè)更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈中下游，以封裝和照明應用為主；而閩三角的企業(yè)則更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈上游，以外延和芯片生產(chǎn)為主。
從政策的發(fā)文時間分布來看，2011年至2013年是中央政府頒布LED產(chǎn)業(yè)政策的高峰期，在此期間頒布了一系列針對LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)標準管理、節(jié)能管理等方面的相關(guān)政策。廣東LED產(chǎn)業(yè)政策制定的高峰期為2010年至2012年，尤其從2009年到2010年，政策制定數(shù)量從9件上升到40件，增長幅度高達344．4％。福建的政策發(fā)文主要集中在2011年和2012年。江西2009年至2011年的發(fā)文數(shù)量較多，自2012年開始發(fā)文數(shù)量逐漸減少。甘肅則是從2009年才開始出現(xiàn)與LED產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策發(fā)文，政策數(shù)量較少。政策發(fā)文的規(guī)模有顯著的差異，中央政府和廣東的政策發(fā)文數(shù)量要明顯高于其他省份；政策增長的爆發(fā)點有顯著的差異，其中中央政府和福建省的政策密集頒布起始年份為2011年，廣東省政策密集頒布起始年份為2010年，江西省政策密集頒布起始年份為2009年。
從政策發(fā)文單位的分布情況來看，各地主導和管理LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部門不盡相同。其中中央政府層面，科技部、工信部、國標委對LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展有顯著的引領(lǐng)和管理作用。地方政府層面，不同省份LED產(chǎn)業(yè)的主管部門有顯著的差異，廣東省科技廳對廣東LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了明顯統(tǒng)籌和管理作用，政策發(fā)文數(shù)量遠遠高于其他部門；福建省政府是福建LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導部門，其政策發(fā)文數(shù)量也遠遠高于其他部門；江西省發(fā)改委和省政府共同制定LED 產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，沒有顯著的傾向性，而甘肅由于政策數(shù)量較少，集中度較高。
從政策工具類型分布來看，中央政府與地方政府之間的差異較為明顯。中央政府使用最多的政策工具主要是環(huán)境型政策工具，供給型政策工具次之，需求型政策工具最少。廣東、福建、江西和甘肅使用最多的則是供給型政策工具，且使用比例遠遠高于環(huán)境型政策工具，需求型政策工具比例最小。
從政策數(shù)量和比例來看，中央、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”這一政策工具，尤以福建為重，占到了其政策工具總量的52．2％。
從“科技資金投入”工具的使用來看，地方政府間存在顯著的差異。廣東自2007年以來，持續(xù)加大對LED產(chǎn)業(yè)的扶持力度，實施了一系列財政補貼政策，吸引多方資本支持LED 產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2014年，廣東對于節(jié)能燈的補貼也逐漸轉(zhuǎn)移到對LED燈的補貼上來。在這一過程中，廣東設(shè)立了多項針對企業(yè)開展的資金支持或補助項目，除了LED芯片生產(chǎn)項目重大產(chǎn)業(yè)化項目資助資金、MOCVD設(shè)備研究開發(fā)補貼資金、LED生產(chǎn)線補貼款等與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助外，還包含研發(fā)及技術(shù)創(chuàng)新補貼獎勵、省市財政補貼資金、進口設(shè)備補貼、進口設(shè)備貼息、重點企業(yè)項目補助金等與收益相關(guān)的政府補助等。廣東對于芯片、關(guān)鍵設(shè)備的投入也與目前著力發(fā)展其較為薄弱的LED產(chǎn)業(yè)上游有關(guān)；福建在2009年的《產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興實施方案投資重點》中提出要“加大LED外延、芯片全系列產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)，發(fā)展封裝及下游應用產(chǎn)品”，投資重點覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈。2014年初，福建在針對LED龍頭企業(yè)的扶持方案中指出，“著力突破高功率外延片和芯片制造、高性能LED封裝及驅(qū)動電源、LED照明燈具設(shè)計、中大尺寸LED背光源等關(guān)鍵技術(shù)”，發(fā)展重點已經(jīng)逐漸集中于LED產(chǎn)業(yè)的上下游。
由政府牽頭向企業(yè)提供資金支持政策一方面有助于企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高技術(shù)含量，一方面也能夠降低LED產(chǎn)品價格，對于企業(yè)的發(fā)展、資金鏈的補充和LED產(chǎn)品的推廣普及都具有推動作用。但是，從維持行業(yè)有序競爭的角度來說，地方政府對于少部分LED企業(yè)的大力扶持往往造成LED價格大幅下跌，對某些企業(yè)間接造成不公平的市場競爭。此外，優(yōu)惠的政策支持也可能使得部分企業(yè)只會在如何利用好政府條款上下功夫，而忽略了技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)品品質(zhì)的提升，導致市場不良競爭加劇，可能使得政府政策支持的效果適得其反。
從“示范工程”工具的使用來看， 中央政府在2009年4月由科技部組織實施了“十城萬盞”半導體照明應用工程試點工作，分兩批批復了37個試點城市，以應用促發(fā)展，積極引導和培育半導體照明應用市場。對于地方政府而言，福建、江西、甘肅對于“示范工程”工具的使用晚于2009年，而且絕大多數(shù)政策與“十城萬盞”聯(lián)系密切。如福建為響應“十城萬盞”工作，也于當年組織申報了國家“十城萬盞”LED 應用示范城市，并在2011年組織實施綠色照明示范工程。江西的“示范工程”工具往往作為綜合性政策文本中的一個分支條目出現(xiàn)，主要政策目標是配合國家實施“十城萬盞”工程，助推LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而甘肅在有限的政策工具數(shù)量中也強調(diào)了示范工程的組織實施。相比之下，廣東自2007年就啟動了綠色照明工程，在《廣東省經(jīng)濟貿(mào)易委員會關(guān)于印發(fā)廣東省節(jié)能中長期專項規(guī)劃的通知》中提出了“推動照明新技術(shù)、新產(chǎn)品、新型照明設(shè)計的發(fā)展。加快對工廠企業(yè)、市政景觀照明、寫字樓、公用設(shè)施等進行高效節(jié)電系統(tǒng)改造”的政策目標，已經(jīng)超前于中央政府部署的相關(guān)政策。2008年12月，廣東省啟動“千里十萬”大功率LED路燈示范工程，推廣綠色照明產(chǎn)品，早于科技部“十城萬盞”工程半年之久。
從“公共技術(shù)采購”和“消費端補貼”兩項工具來看，中央政府和地方政府的選擇具有差異。從政策目標來說，這兩類政策工具都有助于實現(xiàn)LED產(chǎn)品的推廣。中央政府由財政部、國家發(fā)展改革委于2007年印發(fā)了《高效照明產(chǎn)品推廣財政補貼資金管理暫行辦法》等相關(guān)政策，明確指出“補貼資金采取間接補貼方式，由財政補貼給中標企業(yè)，再由中標企業(yè)按中標協(xié)議供貨價格減去財政補貼資金后的價格銷售給終端用戶，最終受益人是大宗用戶和城鄉(xiāng)居民”。而四個省級政府普遍側(cè)重使用“公共技術(shù)采購”工具， 如廣東自2011年連續(xù)頒布《廣東省綠色照明示范城市推薦采購產(chǎn)品目錄》， 并在政策文本中指出應“認真落實國家節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購政策”，為確保LED 產(chǎn)品的有效推廣，督促市級政府落實推廣LED產(chǎn)品的目標計劃， 采取了省政府與市政府、市政府與下屬縣區(qū)級政府之間共同簽訂責任書的形式；福建省財政廳、省經(jīng)濟貿(mào)易委員會等部門聯(lián)合頒布了《福建省節(jié)能、環(huán)境標志、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購清單》，江西省發(fā)改委頒布了《江西省節(jié)能產(chǎn)品、技術(shù)推薦目錄》，江西省人民政府辦公廳公布了《2014年度政府采購目錄及標準》，以此促進LED 產(chǎn)品的推廣。
地方政府之間的發(fā)文單位存在顯著的差異。這可能與不同省份對于L ED產(chǎn)業(yè)的歸口和管理部門不同有關(guān)，如廣東LED產(chǎn)業(yè)由廣東省科技廳牽頭管理，與其他省份明顯不同。從政策工具使用來看，中央政府與地方政府存在顯著差異，反映了兩級政府在引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色差異。就LED產(chǎn)業(yè)而言，中央政府更多的使用了環(huán)境型政策工具，而地方政府則更多地使用了供給型政策工具。對于供給型政策工具的使用，中央政府、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”工具，但在資金重點投入的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在顯著差異。對于需求型政策工具的使用，采用較多的工具是“示范工程”“公共技術(shù)采購”和“消費端補貼”。其中，中央政府和地方政府“示范工程”工具使用的時間存在差異，廣東的布局要先于中央政府，其他省份更多的是對中央政府相關(guān)政策布局的落實；中央政府更多側(cè)重使用“消費端補貼”工具，地方政府則側(cè)重使用“公共技術(shù)采購”工具。對于環(huán)境型政策工具的使用，中央政府以“法規(guī)管制”為主，包擴頒布、備案各類行業(yè)標準、國家標準等，地方政府則更注重提出特定的目標和規(guī)劃。央地間的產(chǎn)業(yè)政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政策實施目標和手段的不同；地方政府間產(chǎn)業(yè)政策的差異，則影響了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和特征。地方政府除了對中央政府政策的貫徹落實，仍需針對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，綜合考慮技術(shù)、人才、資金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，頒布針對性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。（原文刊載于《公共管理學報》2015年第二期，本文已編輯。
編輯：楊文博